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荷蘭水利會:窪地、妥協與選舉

下週(2015年3月18日)荷蘭又要迎來兩場選舉了,相信許多住在荷蘭的台灣讀者也已經收到了投票通知。這次投票含兩場選舉,一場是省議員投票,是荷蘭全國12省的地方選舉,但由於省議員將代表一般民眾選舉上議院的議員,這場省級選舉的投票一樣會影響全國政治。其中另外一場投票則是不分國籍、只要設籍荷蘭的十八歲以上合法居民就享有投票權的地方水資源管理委員會(Bestuur van het waterschap,以下簡稱水利會)選舉 。

相較於功能清楚的省議員選舉,水利會選舉的確較難了解,何況上次選舉已是久遠的七年前,在選民心中印象已相當模糊。許多人,包括為數不少的荷蘭人在內,都很納悶這個選舉是哪招?水利會又是要選些什麼?

「乾燥的腳、乾淨的水」海平面下的水利會

讓居民能夠有「乾燥的腳、乾淨的水」(Droge voeten, schoon water),就是水利會委員工作的最佳寫照,同時這些委員還要確保水資源足夠,湖泊、水溝、運河和河川的水源乾淨,並保護民眾免受大海和淹水的危險。而投票的目地自然是選出大家心目中最能擔當上述大任的政黨或候選人(註1)。大家在荷蘭所繳交的汙水清潔處理費,也是由水利會徵收。

目前荷蘭全國分作24個水利會支會,也就是說本次選舉有24個不同的選區。轄區內人口最多的兩個水利會是Rijnland和Amstel, Gooi en Vecht,都住了約一百三十萬人;而後者的人口更為稠密,轄區涵蓋整個大阿姆斯特丹地區並橫跨三個省(北荷蘭省、南荷蘭省和烏特勒支省),面積僅700平方公里。地勢最低的水利會是涵蓋海牙、台夫特和鹿特丹部份地區的Delfland,有一半以上的面積在海平面以下,最低處為海平面以下6.4公尺。最大的轄區則是Wetterskip Fryslân,涵蓋整個菲士蘭省,面積達3550平方公里。

水利會選舉雖然攸關治水領域的選賢與能,但投票率卻出奇低落,通常僅有三成左右,不到三成更是常態,上屆的全國投票率更只有慘澹的24%。

最古老的民主代表制度

儘管水利會選舉的投票率讓它看起來像一場笑話,它的歷史卻已被廣泛看作「荷蘭驕傲」的一環。因為水利會象徵荷蘭相當早期的民主代表制度,是歐洲最古老的民主現象之一,也是型塑荷蘭人國家認同的重要因素。

之所以和國家認同有關,是因為它和荷蘭地形地貌有著若有似無的關係,並背後襯托的則是荷蘭民族與水奮鬥的歷史:為了抵禦暴風雨侵襲自己的家園,荷蘭農民必須修築堤防並輪流站哨,而堤防動輒延綿好幾公里,當然不能僅由少數幾名農夫自行修築和維護,需要跟鄰居一起合作,為了達成良好的合作又需要共同磋商其他決定,水利會於是因運而生。

大約在西元1000年左右,這種合作模式的民主體系開始形成,也就是早期的水利會,成員包含農民和政府官員。每個水利會有權管理轄區內的溝渠或堤防,並在必要時開啟、關閉閘門或增蓋堤防,這些時機則由各個委員代表協商。

進代早期的水利會的分佈相當盤根錯節,欠缺中央統一管理,這點從水利會總數即可見一斑。1850年左右,荷蘭水利會一度分作三千五百個水利會,到了1950年還分有兩千五百個。在二十世紀的兩場大水災(1916、1953)後,整併水利會成了公認的當務之急,區域性的大型水利會接連出現。2008年,水利會總數僅剩下27個,現在則精簡至24個。

窪地中的驕傲:妥協政治

從在一片泥濘窪中一起治水,到引以為傲的民主政治,如此神奇的演變當然需要一個代表辭彙。今天,荷蘭政治中家喻戶曉的poldermodel(直譯為「窪地政治」或「苑子政治」,亦譯作「波德模式」),就被認為是水利會傳承下來的碩果,背後的意義就是自然就是水利管理中伴隨的妥協政治(關於poldermodel請參考《淺談荷蘭今昔勞工法發展史》)。

窪地政治一詞的廣泛沿用說明荷蘭人仍以過往的歷史為榮,並自認善於妥協是荷蘭的優良傳統。在而荷蘭國王威廉-亞歷山大,在軍旅歲月結束後的三十歲起,開始研讀治水,讓水資源管理更添增一頂光環。

然而,水利會是民主根源這樣的解釋,其美麗之處就在於簡單好懂,這樣既簡單又有說服力的故事最適合建立國家認同。歷史學家Bas Kromhout在2006年的文章中就對這樣的說法持反對意見。

治水中的政治權力遊戲

Kromhout 認為,事實不是如此完美的:水利會建立後沒多久,有錢的家族就開始在裡面發揮影響力、掌握資源,並進而包攬重大決議,不是每個人都能參與討論的。何況,坐上水利會內部高位的人,不乏挾著權勢魚肉鄉民者,水利會變成各方覬覦的肥缺,民主也蒙上了貪腐的陰影。

Bas Kromhout還指出另一點:如果荷蘭的地形成就了這樣的民主體系,為什麼歷史上水患頻傳的埃及就沒有早早出現民主制度,而又是為什麼歐洲其他沒有淹水風險的國家也懂得妥協?他也認為,承受淹水風險的區域主要是菲士蘭省(Friesland)、澤蘭省(Zeeland)等地與河流沿岸城市,因此較少水域的荷蘭東部居民「理論上」可能比較不需要妥協,但這種成為國家認同的妥協政治,效果卻明顯是全國性的。

總結上述,他主張水利管理和民主的關係仍有待進一步商榷。如果妥協政治不是荷蘭的地形造成的,那又是怎麼出現的呢?多黨制可能是其中一個因素,因為荷蘭的政黨眾多、各種主張與訴求都有政黨這樣的利益團體背書,導致許多議題難以直接訴諸投票表決,必須多個政黨各退幾步、達到共識,才能促成最終決定。

無論水利會是不是真實的民主制度,它背後代表的妥協政治確實已經是國家認同的一部分。目前,妥協政治是荷蘭中學社會學課程的一部分,這個概念也深植大多數荷蘭人心中,也成為進一步理解荷蘭人思維的一個重要觀念。

這次的水利會選舉,如果你手中有投票通知、卻不知道要投給什麼政黨,又有投票意願,那就根據自己所在地水利工作的瞭解與意向在投票指南中先一探究竟,然後3月18號出門投票去吧!

註1:2004年以前,民眾可以自行提名參選水利會委員,2008起候選人改由各政黨推出,一任四年。2011年,水利會選舉改與省議員選舉同時舉辦、不再單獨舉辦,因此今年是繼2008年後的第一次水利會選舉。

※資料來源:荷事生非